Caracas,
20 de junio de 2013
Las Normas sobre Homologación de sueldos y
beneficios adicionales de los miembros del personal docente y de las
universidades nacionales (en adelante Normas de Homologación o NH) fueron
dictadas por el Consejo Nacional de Universidades el 25 de julio de 1982 y
publicadas en Gaceta Oficial No. 32.539
del 17 de agosto de 1982.
Objeto
El Artículo 1 establece que
las “Normas de Homologación”, NH, tienen por objeto
…precisar el alcance
económico, social, legal y conceptual de tales términos; establecer con
carácter nacional un marco de referencia para la determinación de las
remuneraciones del personal docente y de investigación de las Universidades
Nacionales y señalar un principio regular a la incidencia presupuestaria de los
gastos del personal académico.
En otras palabras, las NH son un instrumento
dictado unilateralmente por la
Administración Pública del momento para frenar la variedad existente en los sistemas
de remuneraciones al personal docente y de investigación de la Universidades
Nacionales, los cuales generaban sistemas desiguales que contrariaban el
principio de “a igual trabajo igual remuneración”.
Asimismo, buscaban eliminar algunas
distorsiones en el desarrollo de la carrera académica, ya que hasta ese momento
se generaban situaciones de privilegios para aquellos docentes que desempeñaban
cargos directivos dentro de las universidades. Finalmente, las Normas tenían
como fin el control del presupuesto universitario destinado al pago del personal
docente y de investigación.
En resumen, las Normas fueron un acto del
patrono, básicamente para imponerles límites a las remuneraciones y beneficios
del personal docente y de investigación de las Universidades Nacionales, tal
como se desprende de los Artículos 6 y 8. El
Artículo 6 fija un TOPE MÁXIMO a las remuneraciones, mientras que el
Artículo 8 lo hace para los beneficios
adicionales básicos y los complementarios.
Como acto administrativo pueden ser revocadas
por el mismo órgano que las dictó en cualquier momento. Por ser un acto administrativo emitido por un
órgano colegiado como el Consejo Nacional de Universidades (CNU), tiene un
rango legal menor a una ley orgánica, como es el caso de la Ley Orgánica del Trabajo,
los Trabajadores y Trabajadoras (LOTTT). La cual en cuanto a jerarquía
normativa está por encima de la Ley de Universidades por ser una ley orgánica,
mientras que ésta última es una ley especial. Además la LOTT vigente es
posterior, adaptada al actual marco constitucional y la única norma que regula
la negociación colectiva en Venezuela.
Las Normas de Homologación (NO), fueron el
resultado de una negociación entre los trabajadores universitarios que se
desempeñaban como docentes e investigadores.
La
falsa creencia en la indexación y en la negociación colectiva en las Normas de
Homologación
La promovida creencia en la indexación del
salario de los docentes e investigadores universitarios tiene su origen en una
lectura errada del contenido del Artículo 13 de las NH, el cual establece:
Las tablas de sueldos
serán revisadas por el Consejo Nacional de Universidades cada dos años y se
tomará en cuenta como criterio para su modificación el índice promedio del
costo de la vida durante los dos años anteriores, según los datos del Banco
Central de Venezuela. Los beneficios adicionales serán revisados también cada
dos años. A tales fines, se consultará la opinión de la Federación de
Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (F.A.P.U.V)
Tal como fue declarado por la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo el 14 de diciembre de 2006, una diferencia en
cuanto a los montos entre lo que pida un gremio y lo que acuerda el órgano, no
implica una posible vulneración del derecho constitucional de la parte
accionante contenido en el artículo 51 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, pues, tal derecho no comporta
la obligación de los órganos de proveer satisfactoriamente las peticiones
propuestas por los particulares. En otros términos, no existe una obligación
para el órgano de ajustar los salarios de los docentes e investigadores de
acuerdo al índice de precios.
El contenido del Artículo 13 de las NH era
solamente uno de los tantos criterios que debe tomar en cuenta la
Administración para ajustar las remuneraciones de los docentes e investigadores
universitarios. En efecto la sentencia N° 2009-02189 del 15 de diciembre de
2009, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo señalaba que tan solo
Se
establece un margen de discrecionalidad para la Administración con el propósito
de determinar cuál será el factor determinante para modificar las tablas de
sueldos y demás beneficios laborales, siendo uno de estos factores el Índice de
Precios al Consumidor (…).
Y
más adelante reitera que:
todo
sueldo, al representar una erogación por parte de la Administración (gasto
público) debe estar sujeto a diferentes mecanismos de control, dentro de los
que destaca la racionalidad y equilibrio en el gasto público, lo que traducido
al caso de marras, significa que los ajustes que deban sufrir los salarios de
los profesores debe estar sometido a diferentes factores, como la capacidad de
pago, las necesidades básicas, el nivel de endeudamiento de la Nación, no
únicamente al índice de precios al consumidor, como pretende la Federación
solicitante. Así se declara.
En
la sentencia en comento, se concluía por tanto que
“mal
podría esta Corte obligar al Consejo Nacional de Universidades (CNU) a la
revisión de las tablas de sueldos y demás beneficios adicionales que
correspondan al Personal Docente y de Investigación de las Universidades
Nacionales en base a las pretendidas reglas establecidas en el artículo 13 de
las Normas antes señaladas, toda vez: (i) dicha normativa no contiene una
obligación imperativa hacia dicho Consejo, sino una recomendación en el uso
de criterios para modificar o revisar las Tablas sobre beneficios económicos de
los docentes universitarios..” (Subrayado nuestro)[1]
En cuanto a la consulta a la Federación de
Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela, la Corte era igualmente
muy explícita al puntualizar que:
En tal sentido, como
ya fuera expuesto, la consulta a Federación de Asociaciones de Profesores de
Venezuela (FAPUV) no es obligatoria, sino potestativa de la Administración,
quien puede determinar la conveniencia o no de la participación de este gremio
en el eventual ajuste de la Tabla de Sueldos, como lo puede hacer con cualquier
otra organización, caso contrario, la norma se haría discriminatoria y
contraria a los principios de una democracia participativa. Así se declara.
(subrayado nuestro)
¿Quién es el patrono: El Consejo Nacional de
Universidades o el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria?
Como ya lo estableció la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 02 de
noviembre del año 2010, con ponencia de la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz,
EXP. Nº 2010-0533, no existe diferencia sustantiva entre el carácter de patrono
de los docentes e investigadores universitarios que puede tener el CNU o el
MPPEU. Por ello la Sala no consideró que existiese desde el punto de vista de
la relación laboral una diferencia entre el carácter de patrono entre el
Ministerio de Educación Superior y el CNU a los efectos de realizar un ajuste
salarial de acuerdo a las Normas de Homologación en el año 2006 (antes de la
vigencia de la actual LOTT). En efecto, la sentencia comentada consideraba a
ambos como “la Administración” señalando lo siguiente:
Sin embargo, de las
actas que conforman el expediente advierte la Sala que la parte apelante,
también manifiesta “que en el mes de Febrero de 2006 el Ministerio de Educación
Superior anunció un ajuste salarial (…) el ajuste hecho por el Ministerio de
Educación Superior (…) no se corresponde con la realidad”, de lo cual se
evidencia que la Administración sí realizó la revisión de los sueldos y demás
beneficios durante el período 2004-2005 y, en consecuencia, cumplió con la
obligación que le impone el artículo 13 de las Normas Sobre Homologación de
Sueldos y Beneficios Adicionales de los Miembros del Personal Docente y de
Investigación de las Universidades Nacionales.
En la actualidad con la entrada en vigencia
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) y de la Ley Orgánica
del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras (LOTT), los trabajadores
universitarios ya no son meros solicitantes de la aplicación de unas normas
impuestas de manera unilateral, sino que pueden acudir a un mecanismo de
negociación colectivo que les permite discutir directamente con el patrono o
sus representantes, sea MPPEU o CNU, las nuevas condiciones laborales.
La
inejecutabilidad de las Normas de Homologación
Como ya ha sido informado a la opinión
pública nacional mediante comunicado del Ministro para el Poder Popular para la
Educación Universitaria emitido el 09/06/2013 las NH han sido cuestionadas
tanto por la Procuraduría General de la República como por sentencias
reiteradas del Tribunal Supremo de Justicia. Tales normas son contrarias al
ordenamiento legal actual ya que:
1.
La discusión de las condiciones de trabajo en
un espacio distinto a la Reunión Normativa Laboral está expresamente prohibida en el artículo 459 de la Ley Orgánica del
Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.
2.
El MPPEU, en cuanto parte del Ejecutivo
Nacional, debe cumplir de manera obligatoria con el procedimiento especial
previsto en la LOTT vigente por sus implicaciones en el presupuesto nacional. Cualquier acto
dictado por el Ministro, luego de la entrada en vigencia de la actual LOTT, en
ejecución de dichas normas estaría viciado
de nulidad absoluta de acuerdo al Artículo 25 de la CRBV, del numeral 4 del
Artículo 89 CRBV y del numeral 6 del Artículo 18 y el Art 22 de la LOTT, en
vista que implican un menoscabo a los
derechos garantizados por la CRBV y la ley en razón a que:
a. Se opone a la
progresividad de los beneficios contemplados en el artículo 434 de la LOTT
porque implicaría concertar en condiciones menos favorables para los
trabajadores y trabajadoras que las contenidas en los acuerdos surgidos de la
Reunión Normativa Laboral para el sector universitario:
i. Contradice el
carácter progresivo de la norma laboral, al establecer la imposibilidad de
otros beneficios acordados para los trabajadores y trabajadoras del país por no
estar contemplados en dichas Normas.
ii. Igualmente refleja un
carácter regresivo porque establece límites a los beneficios adicionales y
complementarios y
iii. Establece un monto
máximo para las remuneraciones.
b. De aplicarse la
errónea interpretación sobre que las NH establecen el ajuste de las
remuneraciones de acuerdo al índice de precios al consumidor determinado por el
BCV, surgen dos problemas graves:
i. Se desmejoraría la
condición de los docentes e investigadores de las Universidades Nacionales
frente a otros docentes de otras instituciones universitarias públicas
beneficiarios del acuerdo surgido de la Reunión Normativa Laboral, porque si se
toma el promedio del IPC del Área Metropolitana de Caracas entre 2011 (27,6%) y
2012 (20,1%) es de 23,85%, monto inferior al incremento ya acordado para 2013.
Pero además, este incremento en la remuneración y los beneficios se mantendría
fijo por dos (2) años, mientras que en el acuerdo ya se contempla un incremento
para el año próximo.
ii. No se podrían
cancelar tampoco las primas acordadas en la Reunión Normativa Laboral porque
exceden para el caso de los instructores, el porcentaje máximo de beneficios
adicionales contemplados en el Artículo 8 de las NH.
d.
Establece
la consulta a un solo organismo gremial, desconociendo los intereses legítimos
de otras organizaciones de los trabajadores universitarias mayoritarias, lo
cual contraría el espíritu y la letra del preámbulo constitucional en lo
relativo al carácter protagónico, plural y democrático del Estado y de la
sociedad venezolana. Las Normas de
Homologación son inconstitucionales al negar el carácter protagónico y el
interés legítimo de los otros gremios y reconocer a un solo gremio (FAPUV).
e.
Por
otra parte la consulta a la FAPUV, no se asimila a una negociación colectiva
tal como la contempla la CRBV y la LOTT, ni tampoco implica la satisfacción de
los pedimentos de dicho gremio, como ya fue señalado anteriormente.
3. La ejecución de las
normas por parte del Ministro, lo haría sujeto
de responsabilidad legal de acuerdo a lo contemplado en la Ley que rige la materia contra la
corrupción,
al incumplir con los
lineamientos técnicos, financieros y la normativa legal aplicable, sin perjuicio de las responsabilidades
administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar, tal como lo señala
el Artículo 446 de la LOTT y lo dispuesto en el Artículo 537:
El patrono o patrona que viole las garantías
legales del derecho a la negociación colectiva será sancionado o sancionada con
multa no menor del equivalente a ciento veinte unidades tributarias, ni mayor
del equivalente a trescientas sesenta unidades tributarias
Así como del Artículo
543 el cual establece:
Los funcionarios públicos o funcionarias
públicas que ejerzan cargos de dirección, y los trabajadores o trabajadoras de
dirección que tengan como responsabilidad el cumplimiento de las normas que
esta Ley establece y que, por acciones u omisiones y actuando al margen de la
voluntad del Estado, violen las disposiciones destinadas a proteger el proceso
social de trabajo y los derechos de los trabajadores y trabajadoras, les será abierto el procedimiento
administrativo que corresponda para su remoción o destitución.
Es importante señalar que estas
obligaciones para el MPPEU no existían bajo el marco de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, la
cual si bien contemplaba la Convención Colectiva y los procedimientos para la
realización de la Reunión Normativa Laboral y la Extensión Obligatoria de las
Convenciones Colectivas, no incluía procedimientos
específicos para las Convenciones Colectivas de Trabajo en el Sector Público,
tales como: los lineamientos
técnicos y financieros para la negociación dictados por el Presidente de
la República en Consejo de Ministros; ni tampoco el estudio económico comparativo
por parte del ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
planificación y finanzas; ni la participación de este ministerio y de la
Procuraduría General de la República, ni tampoco las responsabilidades ya
señaladas en el Artículo 446, para los representantes de los órganos y entes
del Poder Público involucrados.
De modo, que exigirle al MPPEU que aplique las Normas de Homologación es
exigirle que viole la normativa legal vigente en la materia.
Razonamientos
al cierre
En conclusión, las Normas de Homologación son
inaplicables debido a su colisión con las nuevas disposiciones establecidas en
la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, siendo imposible
para la Administración intentar ejecutarlas porque sus acciones estarían
viciadas de nulidad absoluta y los funcionarios públicos involucrados, serían
sujetos a procesos administrativos, civiles y penales por las responsabilidades
asumidas.
La inejecutabilidad de las Normas de
Homologación pudo haberse determinado incluso antes, al aprobarse en referendo
el nuevo marco constitucional en 1999, ya que en ese momento era evidente su
carácter inconstitucional al violentar garantías como la negociación colectiva
y el sistema de democracia participativa frente al de democracia
representativa. Sin embargo, paradójicamente, los afectados, los docentes e
investigadores de las universidades nacionales, que en un primer momento la
rechazaron, luego pasaron a convertirla en una de sus principales banderas
solamente por la ilusión de creer que ellas establecían una indexación salarial
automática cada dos años, por la vía fácil de que el Gobierno de turno hiciese
el ajuste respectivo y no como resultado de las negociaciones colectivas entre
sindicatos y su patrono, como le toca hacer a todo asalariado en el mundo de
hoy que busque defender su capacidad adquisitiva.
Elaborado
por
Bernardo
Ancidey
Caracas,
20 de junio de 2013
